人口の増加に対して口分田が不足してき

人口の増加に対して口分田が不足してきたためもあって、政府は田地の拡大を図り、723年には三世一身法を施行して、農民に開墾を奨励した。三世一身法は、新しく灌漑施設を作って耕地を拓いたものには三世の間、旧来の灌漑施設を利用したものについては本人一代に限り、その田地の保有を認めるものであった。さらに743（天平15）年には、政府は墾田永年私財法を発布し、開墾した土地は定められた面積をかぎって永久に私有することを認めた。しかしこのような政策は、登録された田地を増加させる効果があった反面、実際に土地を開墾できる能力を持つ貴族や寺院、地方豪族などの私有地拡大の動きを刺激することになった。ことに東大寺などの大寺院は、広大な原野を独占し、国司や郡司の協力を得、付近の農民や浮浪人などを使って大規模な開墾を行った。これを初期荘園と呼ぶ。